以中国特色先进国防科技工业体系建设助力，构建一体化的国家战略体系与能力
以中国特色先进国防科技工业体系建设助力 构建一体化的国家战略体系与能力
佟京昊 杨宇
编者按：
自习近平总书记在十九大报告中明确提出：“要坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。”如何理解“一体化的国家战略体系和能力”并以之指导军民融合深度发展和国防科技工业改革工作推进，一直是各方关注的焦点。近日，《军民融合》刊登了远望智库特约研究员佟京昊同志的《以中国特色先进国防科技工业体系建设助力构建一体化的国家战略体系和能力》一文，对国防工业改革特别是国防科技工业管理工作的改革进行了深刻论述，并提出了相关建议。
建设中国特色先进国防科技工业体系，是中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》提出的明确要求。国防科技工业体系就是发展武器装备和国防科技的工业与技术发展体系。所谓“中国特色”，是指国防科技工业建设需要与我国国家发展战略体系紧密衔接，并与我国政治与行政体制特点高度匹配；“先进”则是对国防科技工业体系建设的目标要求，需要指出“先进”是个相对概念，既表现为对传统体制的先进性，更是相比其它军事装备强国武器装备行业发展体制的先进性要求。对于国防科技工业发展，习近平总书记在十九大报告中明确指出“深化国防科技工业改革，形成深度军民融合发展格局,构建一体化的国家战略体系和能力。”这是党中央对先进国防科技工业体系建设目标的根本性要求。建设中国特色先进国防科技工业体系，不仅事关国防科技工业和武器装备发展，也与基础设施统筹建设和资源共享、军民科技协同创新、新兴领域军民深度融合等军民融合重点任务有紧密联系，是军民融合发展战略中至关重要的领域。
（一）现代国防需求和国防理念已发生全新的变化
伴随我国改革开放四十年取得的伟大成就，我国成为了世界第二大经济体。大国地位空前提升，特别是随着“一带一路”等战略的提出，我国国家利益在空间和内涵上都有了很大的延伸。与之对应的是，一些视我国为战略竞争对手的世界性强国，加大了对我国的竞争压力。因此，捍卫我国国家安全和国家利益是一个复杂的综合性课题。对国防力量的要求已不仅是三军作战部队规模、武器装备数量可以满足的。现代国防的内涵包含有社会国防、大国防、全民国防的含义。现代国防以军事力量为核心，还包括可以影响国家安全的非军事力量；包括国家的战争潜力,特别是战时的动员效率与潜力。国家的经济能力、工业能力、特别是科研创新能力都可以作为国防战略能力的组成部分。和平时期国防的作用是威慑，以达到“不战而屈人之兵”的目的。事实上，这些综合性国家能力正是过去几十年，捍卫我国和平发展环境的重要支撑之一。因此，如何充分利用我国国家工业体系和科技创新能力建设取得的成就贡献于国防需求，同时如何充分利用国家对国防技术和装备发展的投入进一步强化我国科技创新能力和工业体系建设，就需要“形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。”
（二）信息化战争对武器装备发展提出了更高要求
和平时期国防的责任是威慑，目标是捍卫和平与发展；而战时国防的责任是实战,目标是胜利。过去三十年，信息技术革命在大大改变了人们的生活方式，也对战争形态和战场环境产生了颠覆式影响。大量信息技术的广泛应用和智能技术的快速进步使得现代战场范围在时间轴和空间轴上都得到了极大的延伸。由于战场内外各种信息可以高效安全的快速传递，武器装备对抗迅速由平台对平台过渡到体系对体系。在体系装备对抗下，战场呈现明显不对称特征，热兵器时代以来形成的传统的大军团对决的作战方式已被彻底颠覆。处于前线关键位置的少数士兵可以被授权指挥、引导强大的火力支援，包括直接指挥无人机、巡航导弹等智能化武器精确攻击。这些一线士兵已可以控制远超出人力实际搬运能力的火力打击能力。“小部队、强火力、打大仗”将可能成为未来信息化战场的主要作战形式之一。战争形态的变化必然对武器装备发展提出了全新要求，传统追求平台技术指标的武器装备发展模式已经落后，武器平台的技战术指标已经无法体现装备的实战效能，充分与战法创新结合的体系化武器装备发展模式追求的是武器装备体系整体应对复杂实战需求的体系效能。外形相似，甚至技战术指标接近的武器平台在战场中，实战效能可能差距巨大。武器装备体系化发展需要先进顶层设计加以论证指引，需要海洋、太空、新能源、人工智能、生物技术等多领域的复杂技术集成和创新成果加以支撑。战争模式的颠覆式变化对我国国防科技工业发展提出了前所未有的全新要求。
（三）我国国防科技工业传统发展模式已经无法满足新的发展要求
我国国防科技工业自建设以来，一直采取行业化发展体制，目前由航空、航天、船舶、兵器、电子、核六大行业的十余个央企集团为主体发展。但是，随着时代发展和技术进步，目前军事科技与工业范畴已绝非这六大行业可以涵盖。人工智能、生物科技、网络安全、新能源、新材料等各领域的技术进步都在深刻影响着世界武器装备发展，并改变着战场环境和战争模式。同时，伴随我国国家实力和国际地位的持续提升，保障日益扩大的建设成就和海外利益也对国防建设和国防科技工业发展和能力提出更高要求。国际上，霸权主义、单边主义、分离主义、恐怖主义的猖獗活动更使我国国防建设能力提升的要求日益紧迫。面对当今复杂多变、充满挑战的国际形势，面对国家安全环境和技术环境的深刻变化，我国传统的、封闭的国防科技工业体制，已经不能很好的适应当前发展需求。需要深入贯彻军民融合发展战略，通过体制机制改革和制度创新，激发各方面积极性，动员全社会力量参与，构建植根我国实际、具备发展先进性的国防科技工业体系，支撑我国高科技战争和多领域持续斗争的综合保障能力，提升战略威慑能力。
新的战争模式和武器装备发展需求需要先进的中国特色国防科技工业体系，这既需要将军方具备优势的战法研究与武器装备研制深度融合，也需要把社会各领域的最新技术成果和工业成就应用于武器装备发展；需要军民协同创新，新兴领域军民深度融合等工作的推进；需要推动军工核心能力建设由任务能力型向体系效能型转变。国务院办公厅2017年颁布的《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》明确提出，“形成小核心、大协作、专业化、开放型武器装备科研生产体系”。但要达到这一建设要求，需要对其背景内涵有深刻的认识。
（一）推动深度融合，打造军事技术“小核心”
建设先进国防科技工业体系，首先要做强国防军工“核心”能力。所谓军工“核心”，是指专用军事技术和专用军事装备技术能力。伴随信息化技术和智能化技术的突飞猛进，世界武器装备之间的对抗与竞争，已由“平台对平台”过渡到“体系对体系”。武器平台的技战术指标已经不能直接反映武器装备的实际战斗力，一个成熟、稳定又灵活、多变的武器装备体系才是现代高科技战争制胜的关键。举例来说，美国空军在主力战机选择上就没有选择平台指标更具优势的F/A-22，而是选择了更具体系合作效率的F-35联合攻击机，通过与“忠诚僚机”等智能武器和特种武器合作，F-35组成的体系化作战单元可以轻易击败平台指标比其更先进的战斗机。而多个任务不同的体系化作战单元又可以通过不同的搭配与组合适用于不同的作战任务。复杂的武器装备体系直接支撑了复杂多变的战法形成，而新式战法需求又牵引出更多针对战法需求的武器装备，使武器装备体系更加完善。这就要求战法研究者必须掌握军事装备各领域的最新发展和技术突破，也要求装备发展部门深刻领悟世界军事对抗的新战法、新思路。要做到这一点，只有通过深化军地协同创新才能实现。由于聚焦于军事对抗专用技术，此类技术开发不以追求应用的广泛性为目标，也很难在民用领域实现拓展，但必须做精、做实，需要国家的大力扶持和持续投入。
（二）倡导公平竞争，发展国防科技“大协作”
改革开放以来，我国技术、经济各方面建设取得重大成就，国家工业体系日趋完善，工业能力稳步增强。但由于我国防科技工业一直都保持着较封闭的发展体制，未能很好的将国家工业体系建设成就很好的用于国防装备发展。很多工业技术领域社会技术与工业能力以明显强于国防科技内部能力。同时，我国正在大步向创新型国家迈进，国家对于国防技术开发和装备发展的高额投入也应该为国家工业与技术发展创造更大的价值，这就需要开展国防科技工业“大协作”。“大协作”就是要将社会主义市场经济建设的成功经验和先进技术、工业能力引入到国防科技工业和武器装备发展上来，同时使国家对国防技术发展的支持普惠到整个国家科技与工业体系。因此，所有从事军民两用技术发展和产品制造的企业都将可能参与国防科技工业发展和协作。对此，习近平总书记指出，“要强化开放共享观念，坚决打破封闭垄断”。而要打破封闭垄断，就是要建立公平的竞争环境，这是军工“大协作”得以实现的前提和基础。所谓“公平的竞争环境”，就是要实现“同等能力，同等待遇”。不论军内机构还是地方机构，不论军工企业还是社会企业，不论国有企业还是私营企业，在国防技术招标和项目采购上，都面对同样的评价标准，承担同样任务就给予同样的资助、扶持。提供同样的产品、技术和服务，就享受同样的政策、待遇和支持。
（三）克服利益羁绊，实现“专业化”发展
专业化发展是现代工业发展的基本规律之一，是市场机制和工业分工细化共同作用形成的一种先进的工业组织形式，可以最大化的利用企业专业技术能力、工艺能力、专业设备能力提高质量、降低成本、并促进技术持续发展。但在我国国防科技领域对专业化发展一直存在曲解，将专业化与行业化混为一谈。事实上，专业化企业实现的应该是技术和工艺上的专业化，这些专业化企业由于技术开发的持续和专注在专业领域更易取得成果，其企业发展的核心优势一般为其专业技术优势。而我国国防科技工业现行的行业化发展形式最终变成了一种贯穿产业链上下游的行业分割体制，行业集团内的各企业发展依赖的核心优势其实是对行业资源的垄断控制。在此体制下，各行业集团分别建立各自小而全的专业协作系统，立足于自我配套。很明显，这两种发展形式有着根本性的不同，专业化企业发展最终是做强的核心优势是专业技术，而行业化企业由于依赖的是行业分割体制下的行业壁垒保护很容易忽视核心能力建设。现代高科技武器装备是典型的系统集成末端产品，涉及的专业都很广泛，除了在末端集成和专业军事领域，行业化与专业化趋同外，越是基础的领域，军民技术通用性越强，行业化发展与专业化发展的差距越显著。但是，变行业化发展为专业化发展，触及的是传统军工发展模式下各利益攸关方的核心利益，必然会遭到各种阻力。伴随大量社会企业进入国防科技领域，必然会对传统军工企业的日常经营形成很大冲击，一些过于依赖行业壁垒而忽视核心能力建设的传统军工企业可能就此遭到淘汰，而由此产生的“蝴蝶效应”可能使传统军工利益链条的很多人都受到影响。习近平总书记多次指示国防科技工业 “要坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，破除制度藩篱和利益羁绊”。国防科技工业存在的价值就在于解决我国武器装备克敌制胜的问题，这是整个行业的历史使命，也是整个行业建设的“初心”所在。要实现“专业化”发展需要各军工企业，不忘初心，牢记使命，摆脱利益的羁绊，做强专业技术实力，重塑发展核心能力。
（四）着眼未来，推动“开放”发展
习近平总书记多次指出，“人类社会发展的历史告诉我们，开放带来进步，封闭必然落后”。建立“开放型”的国防科技工业发展体制正是遵从这一科学的发展规律。有开放才有竞争，历史已经无数次证明，行业封闭除了保护落后和既得利益，其余什么都保护不了。正是由于封闭体制下各种资源都封闭在行业内部，最终形成了行业自我评价、自我肯定的发展模式，进而无视世界武器装备发展最新技术趋势，不但丧失发展机遇而且会使我国整体武器装备发展处于不利地位。此外，现代战争是国家综合实力的对抗，这种竞争与对抗，不仅存在于传统的陆海空战场，在外太空、网络空间、电磁环境甚至心理领域都有激烈的对抗。武器装备的概念和需求早已非传统国防科技工业可以涵盖，需要大量的新技术、新装备参与到国防建设中来，这是现代战争和武器装备发展形势对建设“开放型”国防科技工业的必然要求。所以“开放型”国防科技工业，不只是对所有技术、所有企业的开放,也是对行业发展历史和对未来技术革新的开放。事实上，绝大部分先进技术都有军民两用性,任何一项颠覆性技术产生时,不只可能改变人们生产生活的方方面面，也可能就此改变战争的过程和形态。军事竞争永远是强国之间、高精尖技术发展与国家工业体系实力的比拼。谁都无法准确预测几十年后，强国之间军事对决的具体形态和领域，因此，军工行业必须要保持“开放”，时刻为迎接未来的技术与军事变革作好准备。
国防科技工业是国家一体化战略体系和能力的重要领域，充分发挥市场机制激发行业活力的同时，也要坚持党的领导和国家的主导作用。国防科技工业发展技术性日益复杂，整个国防科技工业将面临重大的调整，以适应新的发展需求。推动国防科技工业改革，建设中国特色的先进国防科技体系，需要对国防科技工业行业面临的变化有清晰认识。
（一）国防科技工业范畴已经大大增加
我国传统国防科技工业主要范畴是以航空、航天、船舶、兵器、核、电子等六大工业领域为主。但是，随着科技进步和国际斗争形势的复杂化，网络空间、电磁空间、太空、深海等新的战场空间不断被开辟；人工智能、生物技术、能源技术、材料技术、网络信息技术等领域的技术与工业能力进步对国防安全的影响日益重要。这些涉及国防安全的工业技术领域都将是国防科技工业体系和能力重要组成领域，同时国防科技领域还将随着技术的发展和进步不断扩充。
（二）国防科技工业参与主体大大扩充
传统国防科技工业参与主体主要是六大行业的军工集团及其下属企业。但在中国特色先进国防科技工业体系中，国防科技工业的参与主体将大大扩充，涉及到与国防技术相关的各个工业领域。今后所有从事军民两用技术开发和武器装备科研生产的企业都将成为国防科技工业参与主体，既包括传统军工企业，也包括从事相关业务的非军工央企、地方国企、股份企业、私营企业。
（三）国防科技工业体制面临根本性变化
我国国防科技工业传统发展体制为需求牵引、技术推动，军方对装备发展提出需求，装备部门结合自身技术发展，对装备发展提出建议。但在现代武器装备对抗由平台对平台过渡到体系对体系后，先进武器装备发展与战法设计紧密结合，需求论证和技术推动都成为高技术复杂性工作。旧的装备发展模式呈现出明显脱离实战需求的弱点，对于武器装备的评价标准由技术指标向体系效能转变。习近平总书记对武器装备发展提出了“实战牵引、体系论证”的全新要求。这需要国防科技部门与企业加深对现代战争的研究认识，能够与军方需求部门进行涵盖战法与装备发展的深层次技术沟通，也需要从事军民两用技术开发与应用的企业始终把满足国防需要当作企业长久发展的一项战略问题加以考虑，并贯彻在日常科研生产工作中。当然，这也需要管理机关自身的改革调整和相应的政策调整与制度创新，以促进我国国防科技工业由任务能力型向体系效能型转变。
（四）国防科技工业发展模式面临根本性转变
我国国防科技工业传统上采取的是各行业自我发展的封闭发展体制，每个行业集团均建立了小而全的研制生产配套体系。国家也将各军工行业集团作为国防科技工业发展主体，直接下达任务并赋予大量资源。这种举国体制的发展模式在资源匮乏时期有力保证了我国国防科技工业建设，但是同时形成了根深蒂固的利益壁垒，最终导致各集团在经济技术大发展的环境下发展导向发生偏差，例如:枉顾先进性要求为降低项目完成风险利用行政权力压制技术创新；忽视国防科技主，业的变革与挑战；唯经济利益是瞻，盲目多元化发展。需要指出的是传统上国防科技工业仰仗的“集中力量办大事”的举国体制虽然在资源投入上具备优势，但是“市场机制”更具资源应用效率优势，二者并不对立。而将“市场机制”纳入到国防科技工业发展中来，将大大提升国防科技工业对资源投入的利用效率。今后，国防科技工业将采取的是专业化发展模式，充分引入“市场机制”，使国家对国防科技工业的投入取得更大的收益与效率。行业壁垒将被逐步破除，企业研制任务和配套任务获得将坚持同等能力同等待遇，以能力作为唯一评价标准，公平竞争。
（五）国防科技工业体系的涵义已发生本质变化
综上所述，所谓国防科技工业就是武器装备发展相关科技和工业而非传统“军工行业”，国防科技工业是少量从事专用军事装备技术的军工企业和全国工业体系中从事军民两用技术开发并可将技术应用于军事装备的企业构成。因此，“一体化的国家战略体系和能力”下的“先进国防科技工业体系”，并非一个独立的企业体系，而是建立于整个国家科技工业体系之上的一种具有特定指向的工业技术能力体系。对这一体系的管理，并非是行业管理，而是一种能力管理，这一点国防科技工业参与各方必须要有充分认识。
（一）持续深化国防科技工业改革
“深化国防科技工业改革”是党的十九大报告中明确提出构建“一体化的国家战略和能力”的重要举措。目前，军工行业改革已纳入国有企业改革的重要部分，部分科研院所改革和混合所有制改革业已开始试点。我国军工产业利益链条，经过几十年发展，早已根深蒂固，形成了复杂的利益壁垒，正是这些利益壁垒的存在，导致了诸如“玻璃门”等不良现象。因此，国防科技工业改革就是要拆壁垒、破坚冰、去门槛；在改革推进中一定要注意摆脱利益的羁绊；清晰区分国防科技工业发展中需要保护、继承的和需要放弃、破除的；特别是国防科技工业主管机构和各军工集团要端正态度、坚定信仰，以建设先进中国特色国防科技工业体系和发展先进武器装备体系为总目标，锐意推进改革。从强化顶层设计入手，深刻理解技术进步和战场环境变化对武器装备体系化发展的全新要求；深入开展和对接军事战法研究工作，通过协同创新和跨领域创新，将武器装备发展与实战要求紧密结合；主动配合国企改革、混合所有制改革、科研院所改革工作，逐步变集团企业行政管控为行业技术、工业资源管控。
（二）优化调整国防科技工业管理职能
先进的国防科技工业体系建设作为国家“一体化战略体系和能力”建设的核心内容，面临着前所未有全新的发展要求。建设中国特色先进国防工业体系，构建一体化的国家战略体系和能力，势必需要国防科技工业管理职能根据新的要求优化调整，相关部门有必要研究筹划开展以下七方面工作：
1、国防科技工业整体能力评价与调整
由于目前军事斗争环境和技术环境的变化，国防科技工业体系与能力也需要不断随着环境的变化而有所调整，这就需要管理机关持续跟踪世界军事竞争和国内技术工业发展情况，周期性的根据环境变化对于国防科技工业整体能力特别是体系效能的形成情况进行评价并做出相应的调整计划。
2、军工核心能力规划发展与建设支持
以军事技术与专业国防技术开发为主的军工核心能力，由于短时间内缺乏民品衍生能力，是需要国家重点扶持建设的领域。基于对这一领域的深入研究，前瞻性的开展能力建设规划和建设支持是国防科技工业管理部门的最重要职责之一。
3、社会力量军民深度融合发展引导机制建设
新兴领域军民深度融合发展是当前军民融合的战略性任务之一，但目前我国各社会力量普遍对如何通过军民深度融合发展军民两用技术和相关产业缺乏认识，需要建立适当的奖励创新和能力建设机制加以引导。
4、军工能力瓶颈与短板问题识别与解决
作为一个有机互动的体系，任一领域的落后与缺失都可能影响体系效能的形成与发挥，而国防科技工业体系组成也日益庞杂。因此，需要对军工能力的瓶颈与短板问题快速识别，并能够有相应的手段加以解决。
5、各专业领域先进技术力量比选与培养
随着国防技术领域的迅速与扩充，各专业技术领域进展与发展情况，绝非几个军工集团和少数企业可以掌握。因此，需要建立覆盖国家技术工业全领域的技术、能力比选与培养机制，使强者更强，优者更优。
6、国防科技前沿技术领域攻关安排与奖励措施
由于民用技术开发关注成本与经济效益，对于过于超前的技术，即使有技术储备和应用前景的企业也可能持迟疑态度，而这些前沿技术开发最终却能给武器装备体系竞争带来优势，必须要有针对性攻关安排和奖励措施，解除企业的后顾之忧。
7、国防基础研究与实验设施统筹布局与共享机制建设
目前，我国国防基础研究与试验设施基本都由国家投资建设，也普遍存在利用效率不高的情况，基础设施资源共享就是军民融合的重点工作领域之一，推动这些设施向全社会开放共享，将大大提升这些设施的利用效率，助力深度军民融合发展。
（三）强化行业顶层设计与研究能力
我国国防科技工业在历史上，为我国国家安全和技术发展作出过不可磨灭的贡献。但是在信息化时代后，面对战场环境和作战模式的颠覆式变革带来的新变化、新要求，却迟迟没有做出相应的调整。究其原因，除了受制于传统发展模式的束缚和行业的利益羁绊外，与我国国防科技工业长期缺乏顶层设计有着紧密关系。武器装备发展进入到体系化发展阶段后，顶层设计的作用大大加强，国防科技工业的技术领域也已大大扩充。对于行业发展新要求、对于新的领域，管理机关需要快速形成科学、客观的宏观认识，才可能做出科学的决策进行有效的管理。这对管理机关和各军工行业、“参军”企业的顶层设计能力提出前所未有的迫切要求。面对这一要求，只能依靠军内外、全社会的顶层设计和高端咨询技术力量。因此相关机关需要就顶层设计、决策咨询的课题委托、项目招标等迅速完善制度，配置资源，尽快启动相关工作。各军工集团和主机企业也要与军队战法部门加深合作，以“实战牵引、体系论证”为根本要求做好武器装备发展顶层设计工作。
（四）创新国防科技领域专家工作机制
伴随国防科技工业的范畴与参与主体的大量扩充，需要的技术支持必然将大大增加。即使在传统六大领域，由于前期在军工产业管理由政府向企业转化的改革过程中，转化得过于彻底，导致目前政府机关自身技术能力存在缺口从而过于依赖军工企业的技术支持。而这些军工企业专家“既为运动员又为裁判员”的身份，很容易造成利益导向干扰技术判断的情况。因此，管理机关迫切需要在强化自身科学决策能力同时，建立复杂背景的专家队伍与创新决策咨询方式。只有通过开放的、常态化的专家队伍建设和咨询机制设立，才能应对工作范畴调整对国防科技工业管理工作造成的挑战。需要特别注意的是，为避免单一渠道的利益导向，建议采取多种方法将自身研究队伍发展与社会化咨询结合使用的方法，以社会研究力量支撑自身研究能力的迅速提高。
（佟京昊 中国航空规划设计研究总院有限公司高级工程师，远望智库特约研究员）
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